Regulamentação do FUNDEB tem projeto alternativo no Senado

O senador Randolfe Rodrigues apresenta projeto de Regulamentação do FUNDEB, no Senado, com o intuito de aperfeiçoar o projeto de regulamentação em tramitação na Câmara dos Deputados, apresentado pela deputada Dorinha Resende. Nas justificativas, Randolfe elenca as alterações que estão sendo introduzidas:

Baixe o PL Randolfe aqui.

“Nosso intuito foi reunir contribuições com o objetivo de aperfeiçoar o Projeto de Lei nº 4.372, de 2020, de autoria da Deputada Profa. Dorinha Seabra Resende. Para isso o nosso mandato, a partir da bem-sucedida experiência de proposição da PEC 65/2019, construída em parceria com o então coordenador da Campanha Nacional pelo Direito à Educação e atual professor da Universidade de São Paulo, Prof. Dr. Daniel Cara, e com a Governadora do Rio Grande do Norte, Profa. Fátima Bezerra, consultou professores e ativistas da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, devido à inestimável contribuição destes na constitucionalização do novo Fundeb. Os referidos especialistas destacaram os pontos a serem incluídos e aperfeiçoados ao PL 4.372, de 2020, com vistas a tornar o Fundeb um mecanismo ainda mais potente na realização do direito à educação no Brasil[i], de qualidade e com equidade.

Dessa forma, portanto, o presente texto visa fazer jus aos debates desencadeados para a promulgação da Emenda à Constituição 108/2020, considerando – como dito – a colaboração de alguns dos maiores especialistas dedicados à consagração do direito à educação no Brasil.

Além disso, também foram incorporadas as recomendações para a regulamentação do Fundeb apresentadas em Audiência Pública no Senado Federal (26/11/2019), promovida conjuntamente pela Comissão de Educação desta Casa e pela Comissão Especial do Fundeb na Câmara dos Deputados, inscritas na Nota Técnica “A importância do Novo Fundeb para a garantia do Direito à Educação Escolar Indígena e Quilombola e em Territórios de Vulnerabilidade Social”. Trata-se de iniciativa vinculada ao projeto Meninas pelo Fundeb, apoiado pelo Fundo Malala e desenvolvido pelo Capítulo Brasil da Rede Internacional Gulmakai e tendo como organizações promotoras Ação Educativa, Associação Nacional de Ação Indigenista (ANAI), Centro de Cultura Luiz Freire (CCLF) e Mirim Brasil[ii].

Em relação ao PL n 4.372, de 2020, foram incluídos e/ou aprimorados os seguintes pontos:

• Redenominação de “VAAR” para “VAAE”, que ressalta o objetivo de Equidade do novo mecanismo do Fundeb;

• Inclusão e definição de mecanismo de complementação da União voltado à garantia de condições adequadas de oferta, denominado “complementação adicional Custo Aluno Qualidade (CAQ)”, a ser regulamentado na lei complementar a que se refere o parágrafo único do art. 23 desta Constituição;

• Especificação dos insumos indispensáveis que devem constar da definição dos indicadores de atendimento, devem contemplar a garantia progressiva de condições adequadas de oferta em todas as unidades de ensino públicas do país;

• Garantia de coerência entre as diferenças e ponderações quanto ao valor anual por aluno (VAAF, VAAT ou VAAE) entre etapas, modalidades, duração da jornada e tipos de estabelecimento de ensino, e o mecanismo do Custo Aluno Qualidade (CAQ) inscrito no § 7º do art. 211 da Constituição;

• Garantia de progressivo direcionamento dos recursos do Fundeb permanente exclusivamente para as instituições públicas de ensino, conforme o propósito e o foco do fundo inscrito no artigo 2º da proposta, para isso: i) exclui a possibilidade de custeio de matrículas privadas conveniadas de pré-escola; ii) estabelece prazos de transição para que as matrículas na rede privada conveniada de creche e de educação especial sejam extintas e substituídas por matrículas públicas, com investimentos prioritários nos 6 (seis) primeiros anos;

• Inclui duas novas condicionalidades a serem observadas pelas instituições privadas conveniadas, em atenção à função pública que exercem: atender a condicionalidades de gestão democrática e respeitar, na oferta do ensino, o princípio da laicidade da educação pública;

• Adequação da proposta ao que determina a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, incorporada com estatura de Emenda Constitucional, assegurando que o Fundeb deve garantir a inclusão dos estudantes público-alvo da educação especial em escolas públicas comuns, e custeio adicional, com esta condição, do atendimento educacional especializado complementar ou suplementar em classes especiais de escolas públicas regulares e em escolas públicas especiais ou especializadas;

• Vedação ao custeio, no âmbito da subvinculação de 70% dos Fundos aos profissionais do magistério da educação básica da rede pública, daqueles cedidos para as instituições privadas conveniadas;

• Previsão de transparência e controle social quanto à demonstração de financiamento adequado de cada uma das etapas, modalidades e tipos de estabelecimento e de exercício da ação redistributiva em relação às escolas no âmbito de cada sistema de ensino;

• Detalhamento da vedação ao pagamento de aposentadorias e pensões com recursos vinculados ao ensino, dando maior segurança jurídica aos gestores;

• Ampliação da composição mínima dos conselhos de controle e acompanhamento social do Fundeb (CACS), com o objetivo de fortalecer a representação da sociedade civil e seu caráter de controle “social”, com inclusão de representação de organizações civis com reconhecida atuação em defesa da educação pública; além de previsão quanto ao dever de garantir, em regime de colaboração, programas de apoio e formação aos conselheiros;

• O aperfeiçoamento dos mecanismos de ponderação a serem regulamentados, fortalecendo o caráter de equidade do novo Fundeb, com inclusão de progresso quanto à garantia de condições adequadas de oferta, de mecanismos complementares de correção de desigualdades intrarredes de ensino e intramunicípios e indução de implementação do art. 26-A da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), alterada pelas Lei nº 10.639/2003 e pela Lei nº 11.645/2008, como mecanismos de enfrentamento do racismo nas políticas educacionais;

• Inserção de dispositivo legal que permite articular a regulamentação do Fundeb à definição do padrão mínimo de qualidade de que tratam os §§ 1º e 7º do art. 211 da Constituição, a ser regulamentado no prazo máximo de 1 (um) ano, com a definição do Custo Aluno Qualidade (CAQ) e do adicional CAQ a ser incorporado regulamentação de que trata o art. 40 do projeto;

• Previsão de inclusão, na regulamentação, de mecanismos complementares de correção de desigualdades intrarredes de ensino e intramunicípios voltados a assegurar recursos adicionais para escolas situadas em territórios de alta vulnerabilidade social, e em territórios indígenas ou quilombolas, ou com significativa matrícula dessas populações;

• Aprimoramento dos elementos a serem implantados por meio dos Planos de Carreira e remuneração dos profissionais da educação básica, com a incorporação ao projeto de importantes objetivos inscritos nas estratégias do Plano Nacional de Educação (Lei n. 13.005/2014), assegurando-lhes permanência;

• Revalidação e atualização das fórmulas dos mecanismos de distribuição dos recursos.

Ressalte-se, por fim, a primazia de se articular, nesta regulamentação do Fundeb, os mecanismos de complementação VAAF, VAAT e VAAE e as novas formas de ponderação à grande inovação constitucional representada pela inscrição do Custo Aluno Qualidade (CAQ) no art. 211, § 7º, da Constituição. Esta ferramenta, se bem articulada à política pública de financiamento, tem o potencial de assegurar que os novos recursos direcionados ao Fundeb cheguem de fato às escolas públicas e aos estudantes, assegurando-lhes o direito fundamental a condições adequadas de oferta no exercício do direito à educação. Para a formulação do cálculo da complementação-CAQ (item 2.4 do Anexo), contamos com a colaboração de Helena Rodrigues, assessora de políticas educacionais da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, e do Prof. Dr. Paulo César Pellanda, do Instituto Militar de Engenharia.

Sobre isso, vale citar, para reforço desse argumento, a lição dos professores Salomão Ximenes (UFABC) e Élida Pinto (FGV/SP), ambos com extensa obra sobre a temática:

“O CAQ tem uma longa história de construção conceitual e institucional, pois, como já dito, é norma prevista na Lei 13.005/2014. Trata-se de ferramenta essencial para a realização do direito à educação em sua completude, em ao menos duas frentes, a saber:

1) Estabelece balizas objetivas e transparentes para a estimativa do financiamento necessário à garantia do padrão mínimo de qualidade em cada escola brasileira, considerando as diferenças de custo entre etapas, modalidades de ensino e tipos de estabelecimentos. Sua premissa é a eliminação, via financiamento, das desigualdades inaceitáveis nas condições de oferta do ensino público;

2) Permite o acompanhamento fino do uso dos recursos, mediante o estabelecimento de relação direta entre os novos recursos a serem aportados e insumos elementares necessários ao funcionamento adequado das escolas, reduzindo com isso a incerteza produtora de conflitos e de judicialização.

Ao estabelecer o CAQ como baliza definidora dos insumos elementares necessários ao exercício do direito à educação, a PEC coloca luz em diferentes aspectos das dinâmicas de implementação e controle das políticas educacionais, bem como reduz omissões, incertezas e conflitos. Sua finalidade, portanto, é fortalecer o regime de colaboração educacional inscrito na Constituição.

A indefinição na regulamentação do padrão mínimo de qualidade, desde 1996, é que tem produzido uma nefasta guerra federativa de despesas na política educacional. Se há judicialização no setor, tais demandas resultam da incapacidade estatal de atendimento, não raramente aliada aos desvios na aplicação dos recursos mínimos originalmente destinados ao ensino. Com o CAQ, instala-se uma linha de transmissão direta e transparente para que os novos recursos aportados cheguem efetivamente às escolas e, mais do que isso, sejam por elas e suas comunidades de docentes, estudantes, pais e gestores, identificáveis e monitoráveis.

O CAQ, nesse sentido, não apregoa que a mera alocação de mais recursos resulte em maior qualidade do ensino, mas defende, isso sim, que haja condições adequadas de funcionamento, tanto quanto que determinados insumos elementares sejam assegurados em todas as escolas. Isso ocorre porque tais insumos são pressuposto para o alcance da qualidade educativa e, principalmente, porque são parte do direito à educação de cada estudante, em seus objetivos constitucionais. Tais objetivos não se resumem à mera aprendizagem cognitiva de conteúdos pré-estabelecidos, porquanto compreendem toda a experiência escolar. Em suma, o CAQ é ferramenta que, ao especificar o dever constitucional de garantia de padrão de qualidade do ensino, como dimensão objetiva do direito à educação, possibilita assegurar que os recursos cheguem realmente a cada escola do país. (…)

Não se trata, portanto, de resumir o debate sobre qualidade educacional a um critério de custo, nem de advogar a uniformização nacional de um único padrão a ser seguido por todos os sistemas de ensino. Tampouco se tem por objetivo incentivar demandas judiciais. Trata-se apenas de reconhecer que há insumos essenciais — como estabelece a LDB (artigo 4°, IX) —, que devem servir de parâmetro para a oferta educacional de qualidade, com transparência de ações e previsibilidade, com igualdade de base em todo o país e participação social, elementos sem os quais se torna impossível o desenvolvimento de processos relevantes de ensino aprendizagem em um sistema educacional de massas e desigual como o nosso.

O CAQ, ao expressar o “padrão mínimo de qualidade” em “condições adequadas de oferta” busca estipular insumos que são o mínimo existencial em matéria de democratização não só do acesso, mas da equidade e das condições de usufruto com qualidade da experiência escolar. Como mínimo existencial, adaptável aos diferentes contextos, deve ser observado em todo o país como parcela indisponível do direito à educação. É, assim, exigência decorrente do conteúdo dos princípios da igualdade de condições para o acesso e permanência na escola básica e garantia de padrão de qualidade (CF/88, artigo 206, I e VII).

A manutenção de grandes disparidades na política de financiamento das condições de acesso à escola implica violação à educação em seu sentido democratizador. Só a renitente tolerância à desigualdade, uma marca que influencia e configura as políticas públicas no país, pode explicar que ainda exista resistência a uma ideia intuitiva e simples de que todos os estudantes deveriam dispor dos recursos básicos necessários à sua escolarização, independentemente de sua naturalidade, classe social, cor ou local de residência.[iii]

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[i] Foram consultados, em ordem alfabética, os seguintes especialistas: Andressa Pellanda (Coordenadora Geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação – CNDE), Catarina de Almeida Santos (Professora da Universidade de Brasília e dirigente da CNDE), Daniel Cara (Professor da Universidade de São Paulo e dirigente da CNDE), Denise Carreira (Professora da Universidade de São Paulo e coordenadora da Ação Educativa), Fernanda Vick (Advogada e membro da Campanha Nacional pelo Direito à Educação), Liliane Garcez (Psicóloga e membro da Campanha Nacional pelo Direito à Educação) e Salomão Ximenes (Professor da Universidade Federal do ABC e membro da Campanha Nacional pelo Direito à Educação).

[ii] Nota Técnica “A importância do Novo Fundeb para a garantia do Direito à Educação Escolar Indígena e Quilombola e em Territórios de Vulnerabilidade Social”. Disponível em: https://acaoeducativa.org.br/wp-content/uploads/2019/11/Meninas-em-prol-do-Fundeb_FINAL.pdf .

[iii] Salomão Ximenes & Élida Graziani Pinto. Consultor Jurídico, O Custo Aluno Qualidade na PEC do Fundeb, 12 de agosto de 2020. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2020-ago-12/xavier-grazianepinto-custo-aluno-qualidade-pec-fundeb .

Sobre Luiz Carlos de Freitas

Professor aposentado da Faculdade de Educação da Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP - (SP) Brasil.
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