SNE do Congresso: onde está o otimismo?

Não vejo o substitutivo do projeto de lei que instituirá o sistema nacional de educação em tramitação no Congresso com o mesmo otimismo de Daniel Cara em seu blog. Para ele:

“Em relação aos dois projetos iniciais, elaborados pelos deputados Ságuas Moraes (PLC 413/2014) e Felipe Bornier (PLC 15/2011), o texto de Glauber Braga avança e muito – sendo, inclusive, mais coerente com as deliberações da Conferência Nacional de Educação de 2014.”

Ocorre que o relator não trabalhou somente com estas duas peças, mas em especial com o projeto da ex-SASE, do MEC e o projeto da ex-SAE, de Mangabeira. O voto do relator diz que além daquelas peças legais, foram levados em conta estes dois “documentos institucionais”:

“Além das contribuições do PLP nº15/11, de lavra do nobre Deputado Felipe Bornier surgiram documentos institucionais que mereceram nossa reflexão: – documento da Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino do Ministério da Educação – SASE/MEC; e – documento e anteprojeto da Secretaria de Assuntos Estratégicos- SAE.”

A questão é: para que lado pendeu o relator: SASE ou SAE? Eram propostas diferentes. Minha percepção é que foi para o lado da SAE, aproveitando mais as propostas do segundo documento de Mangabeira, da SAE. O foco da proposta está dado no Art. 6º onde estão especificados quais são os instrumentos do federalismo cooperativo, ou seja.: I – a avaliação e planejamento da educação; II – os mecanismos automáticos de redistribuição de recursos e de assistência técnica; e III – a colaboração e apoio entre os entes da Federação para gestão da educação.

A proposta incorpora a questão do Sistema Nacional de Avaliação em seu Art. 7º e a partir daí vai deixando cada vez mais clara esta orientação geral para a proposta. Neste artigo 7o. define-se que o processo de avaliação é coordenado pela União e que para tal ela “instituirá órgão autônomo”. Isso significa criar outro além do INEP ou converter o INEP em um “órgão autônomo”? A forma da divisão do dinheiro é especificada nos seguintes artigos:

“Art. 18.  A Comissão Tripartite de Cooperação Federativa é instância permanente de negociação e cooperação para a adequada repartição dos recursos destinados à assistência técnica e financeira da União.

Art. 19.  A Comissão Bipartite de Cooperação Federativa é instância permanente de negociação e cooperação para a adequada repartição dos recursos destinados à ação supletiva dos Estados em relação aos Municípios.

Art. 20.  A ação de assistência técnica e financeira entre os entes da Federação será prestada de forma a articular as diretrizes e definir as estratégias para atingir as metas pactuadas nas comissões a que se referem os arts. 18 e 19.”

Dessa forma, revela-se a que vem a proposta de SNE em tramitação. É um mecanismo de distribuição de recursos aos estados e municípios tendo por base o PNE e um sistema de avaliação. Para quem acha que o PNE foi um avanço, não deve haver muito estranhamento. Mas o PNE não é igual a Conferência Nacional de Educação – CONAE.

O art. 24 da proposta do relator em seus incisos especifica o papel da Comissão Tripartite e indica o que vai ser levado em conta na repartição do dinheiro. Cito alguns:

“V – estabelecer diretrizes de integração dos sistemas de ensino para compartilhar informações sobre os alunos e acompanhar sua progressão pelos níveis e etapas da educação básica; VI – estabelecer os critérios de aferição de desempenho dos sistemas de ensino; VII – definir as diretrizes gerais sobre os Polos Regionais de Educação, a integração de limites geográficos e a colaboração no âmbito regional; VIII – definir diretrizes e metas da expansão das redes públicas de educação básica conforme padrão nacional de qualidade, consideradas as peculiaridades locais; IX – estabelecer parâmetros mínimos de qualidade dos serviços da educação básica, a serem utilizados como referência para infraestrutura das escolas, recursos pedagógicos, entre outros insumos relevantes, observado o disposto no artigo 13 desta Lei;  X – pactuar a implantação dos direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento que configurarão a base nacional comum curricular do Ensino Fundamental e do Ensino Médio, respeitada a diversidade regional, estadual e local;  XI – conduzir o Fórum Permanente de Valorização dos Profissionais da Educação para acompanhamento da atualização progressiva do valor do piso salarial nacional do Magistério, assegurada a representação dos trabalhadores;  XII – exercer todas as competências atribuídas pelos artigos 12 e seguintes da Lei nº 11.494/2007 à Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade; XIII – exercer todas as competências do Comitê Estratégico do PAR atribuídas pelo artigo 3º da Lei nº 12.695/2012;  XIV – demais competências atribuídas à CTC na forma da lei.

Parágrafo único. A pactuação de distribuição de recursos adicionais dirigidos à educação deve considerar a necessidade de equalização das oportunidades educacionais, a vulnerabilidade socioeconômica e o compromisso técnico e de gestão dos sistemas de ensino.”

Não é pouco. As estruturas que foram criadas na proposta substitutiva do relator do projeto estão reforçando a estratégia de avaliar para associar repasses de recursos públicos às redes: ou seja, controle e indução de políticas nos Estados. É, no fundo, a estratégia do Pátria Educadora do Mangabeira. O caso mais claro é o item X do artigo 24, que condiciona recursos à aceitação da base nacional comum. Isso é o que o Obama fazia até dezembro de 2015 com a implantação do Common Core, voltarei a isso.

E quem compõe esta Comissão Tripartite? Diz o substitutivo que ela é uma instância permanente de negociação, cooperação e pactuação (ou seja, dou dinheiro se você fizer o que eu quero) que terá uma composição na qual estará assegurada a representação paritária das três esferas federativas. Além disso, “possui autonomia técnica e suas deliberações não estão sujeitas a recurso hierárquico, homologação ou revisão por outros órgãos”, tal como queria Mangabeira. Uma comissão toda soberana…

No âmbito dos Estados há outra comissão, a Bipartite entre Estados e Municípios, também de participação paritária entre gestores.

E ainda temos a Comissão dos Polos Regionais que incorporaram os Arranjos de Desenvolvimento Educacionais. A proposta dos Arranjos de Desenvolvimento Educacional – ADE -, foi criada no Conselho Nacional de Educação a partir da experiência de financiamento de empresas privadas que se organizam em determinados territórios e é incorporada no substitutivo do relator, vinda do texto de Mangabeira:

“Art. 31. Os Entes da Federação devem, para instrumentalizar a gestão colaborativa da educação, se associar prioritariamente sob a forma de consórcios públicos, firmar convênios de cooperação ou organizar arranjos de desenvolvimento da educação – ADEs.

1º Os Polos Regionais de Educação são referência territorial para a organização dos instrumentos da gestão colaborativa.

2º O ADE é forma de gestão colaborativa em base territorial, com foco prioritário na colaboração horizontal, instituído entre entes Federados, na forma do regulamento.”

Ver mais sobre ADE aqui.

O fato de instituir que a associação nas ADEs será “prioritariamente sob a forma de consórcios públicos” não garante nada. Primeiro, porque quando se quer abrir para o privado se introduz sempre na lei o “prioritariamente público”. Assim, fica podendo tudo. Segundo, porque o entendimento de público foi ampliado: pode, por exemplo, incluir as escolas charters de Goiás sob administração de ONGs, também, pois estas escolas, na versão de seus proponentes, continuam sendo públicas – uma forma de camuflar o repasse de recursos públicos para o privado.

Daniel Cara, como em geral boa parte da comunidade educacional, continua sensibilizado pelo fato do texto tem incluído o CAQ – Custo Aluno Qualidade. No entanto, tais instrumentos, no quadro geral da política educacional brasileira e dos rumos que ela ameaça tomar, vão acabar servindo de instrumento para calcular quando se deve repassar para as Organizações Sociais privadas que estão se preparando para administrar as escolas brasileiras.

Ter instrumentos para calcular quanto custa a qualidade é importante, mas isso não garante que o dinheiro vai parar na escola pública de gestão pública. E esta parece ser uma luta que algumas lideranças educacionais não estão colocando em pauta. Se o dinheiro que era da escola pública for para o bolso das ONGs, não há como melhorar a escola pública.

O que se vê no substitutivo é a inclinação pela ideologia incorporada na proposta de Mangabeira (sob influência da Lei No Child Left Behind, vigente nos Estados Unidos entre 2001 e 2008 e que aguardava reautorização desde então), que propõe uma administração federal forte para impor políticas de responsabilização aos estados americanos a partir da avaliação. Quando a lei teve dificuldades para ser reautorizada em 2008, Obama inventou um programa chamado Race to the Top com o objetivo de continuar a pressionar os estados, inclusive a aceitar a avaliação de professores por valor agregado a partir dos testes dos alunos e a aceitar o Common Core americano.

Curiosamente, enquanto nós vamos reeditando por aqui a No Child Left Behind, o Congresso americano acaba de sepultar de vez esta lei e criar outra (Every Student Succeeds Act) que, se por um lado mantém alguns dos graves problemas da antiga lei, por outro aposentou a pressão do governo federal sobre os estados americanos dando a estes maior poder decisório sobre sua política educacional.

Em um resumo da nova lei a Casa Branca diz que o objetivo é:

“Empoderar os tomadores de decisão estaduais e locais para desenvolver seus próprios sistemas fortes para a melhoria da escola com base em evidências, em vez de impor soluções federais como fez a No Child Left Behind (NCLB).”

Ainda na visão da Casa Branca sobre a nova lei, diz:

“A lei incentiva uma abordagem mais inteligente para os testes, indo além do foco único em testes padronizados para orientar decisões em torno da qualidade das escolas, e favorece a utilização de múltiplas medidas de aprendizagem do aluno e do seu progresso, juntamente com outros indicadores de sucesso do aluno para tomar decisões de prestação de contas da escola. Também inclui disposições coerentes com os princípios da Administração em torno da redução da quantidade de tempo em sala de aula usado para testes padronizados, incluindo o apoio aos esforços dos Estados para auditoria e agilização dos seus sistemas de avaliação atuais e para experimentos inovadores de avaliação.”

Ou seja, não consigo ver onde há razões para otimismo no substitutivo em trâmite no nosso Congresso. Nossa legislação está nascendo velha…

Sobre Luiz Carlos de Freitas

Professor da Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP - (SP) Brasil.
Esse post foi publicado em Escolas Charters, Links para pesquisas, Mercadante no Ministério, Patria Educadora, Privatização, Responsabilização/accountability e marcado . Guardar link permanente.

Uma resposta para SNE do Congresso: onde está o otimismo?

  1. Roberto guerreiro disse:

    Minuta de Proposta de Lei complementar em discussão no FNE: http://fne.mec.gov.br/noticias/1066-fne-lanca-minuta-preliminar-com-proposta-de-sne
    Vinculante (LRE)!

    Art. 1º Esta Lei Complementar institui o Sistema Nacional de Educação – SNE e fixa normas para cooperação e colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, com vistas à garantia do direito à educação, ao cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação – PNE e ao disposto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
    (…)
    Art. 2º O Sistema Nacional de Educação – SNE, expressão do esforço organizado, autônomo e permanente do Estado e da sociedade brasileira, compreende o Sistema Federal, os Sistemas Estaduais e do Distrito Federal, e os Sistemas Municipais de Educação.
    (…)
    Art. 3º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se cooperação e colaboração federativa a ação intencional, planejada, articulada e transparente entre entes da federação e seus respectivos sistemas de ensino, que alcança todas as estruturas do Poder Público, em sentido restrito, para assegurar a consecução dos princípios, das diretrizes e das metas concernentes à garantia do direito à educação e ao cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação e demais planos decenais.
    Art. 4º A cooperação e colaboração em matéria educacional, destina-se essencialmente ao planejamento, à execução e à avaliação do esforço sistêmico para a garantia do direito à educação e para a viabilização de políticas educacionais, concebidas e implementadas de forma articulada.
    (…)
    Art. 12. O Sistema Nacional de Educação tem como órgão articulador a Instância Nacional Permanente de Negociação Federativa, visando à coexistência coordenada e descentralizada de sistemas de educação sob o regime de colaboração recíproca, com unidade, divisão de competências e responsabilidades.
    (…)
    Art. 14. Fica constituído o Fórum Permanente de Valorização dos Profissionais da Educação, de composição paritária entre gestores governamentais, garantida a representação sindical nacional dos trabalhadores em educação pública básica, que visa ao acompanhamento da atualização progressiva do valor do piso salarial nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, com os seguintes objetivos, entre outros:
    (…)
    Art. 15. O Sistema Nacional de Educação tem o Fórum Nacional de Educação como órgão de proposição, mobilização, articulação e avaliação da política nacional de educação, constituído na forma desta Lei.
    (…)
    Art. 16. A União promoverá a realização de duas Conferências Nacionais de Educação no intervalo de cada decênio, precedidas de Conferências Municipais, Estaduais e Distrital de Educação, articuladas e coordenadas pelo Fórum Nacional de Educação, em parceria com os Fóruns Estaduais, Distrital e Municipais de Educação.
    (…)
    Art. 18. O Plano Plurianual – PPA, as Diretrizes Orçamentárias e os orçamentos anuais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão formulados de maneira a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias do PNE e com os respectivos Planos Estaduais, Distrital e Municipais de Educação, a fim de viabilizar sua plena execução.
    Art. 19. Ao MEC compete a garantia de assistência técnica para a elaboração ou adequação, acompanhamento, monitoramento e avaliação dos Planos Estaduais, Distrital e Municipais de Educação e se organizará, fundamentalmente, pelo (a):
    (…)
    Art. 20. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar seus correspondentes planos de educação, ou adequar os planos já aprovados em lei, em consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas no PNE, no prazo de 2 (dois) anos contados da publicação da lei que o instituir.
    (…)
    Art. 21. Os entes federativos poderão organizar iniciativas regionais ou territoriais de políticas públicas de educação nos diferentes níveis, etapas e modalidades, visando às metas dos planos de educação.
    § 1º Serão considerados para efeito da ação técnica ou financeira supletiva os planos regionais e estratégias de regionalização, articuladas a partir dos planos de educação de cada território.
    § 2º O planejamento integrado e participativo de âmbito regional, visando ao desenvolvimento de ações comuns e intersetoriais em torno das metas dos planos de educação, considerará indicadores de interesse comum e de vulnerabilidades educacionais e a necessária pactuação interfederativa.
    § 3º A articulação regional deverá considerar e respeitar a realidade de cada território e será expressa em instrumento jurídico de cooperação federativa, construído com a participação da sociedade.
    § 4º Na implementação de iniciativas regionais ou territoriais, mediante quaisquer instrumentos jurídicos, é vedada a transferência de recursos públicos para instituições ou organizações privadas.
    (…)
    Art. 22. O Sistema Nacional de Avaliação se constitui dos processos e mecanismos de avaliação da educação básica e superior (graduação e pós-graduação), visando a promover a qualidade da oferta educacional nos diferentes espaços e instâncias educativas, a melhoria dos processos educativos e a redução das desigualdades educacionais.
    Art. 23 O Sistema Nacional de Educação responsável pela garantia do direito à educação contará com os subsídios do Sistema Nacional de Avaliação no monitoramento e avaliação da educação.
    Parágrafo único. Para fins de monitoramento e avaliação do direito à educação, o Sistema Nacional de Avaliação deverá coletar dados, realizar análises e divulgar periodicamente informações sobre:
    (…)
    Art. 36. A União, por meio do Ministério da Educação e órgãos vinculados, poderá, também, prover programas e ações de sua execução direta, desde que pactuados com os respectivos sistemas de ensino.
    Art. 37. A execução dos programas e ações de assistência técnica da União atenderão a Normas Operacionais Básicas aprovadas pela Instância Nacional Permanente de Negociação Federativa.
    (…)
    Art. 40. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão acesso aos recursos financeiros de caráter suplementar da União mediante:
    I – a comprovação da aplicação integral dos recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino;
    II – a vigência dos respectivos Planos Estaduais, Distritais e Municipais de Educação consentâneos com as diretrizes, metas e estratégias do Plano Nacional de Educação;
    III – a destinação mínima de 75% (setenta e cinco por cento) da apropriação de royalties de petróleo e gás para a manutenção e desenvolvimento do ensino;
    IV – a destinação mínima de 25% (vinte e cinco por cento) da apropriação de compensações financeiras por desoneração fiscal incidente sobre as receitas vinculadas à manutenção e desenvolvimento do ensino transferidas pela União;
    V – a exclusão da parcela de impostos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino na composição de incentivos fiscais incidentes sobre sua receita própria;
    VI – a observância das Diretrizes Nacionais de Carreira dos Profissionais da Educação, definidas em lei federal;
    VII – a observância das Diretrizes Nacionais para a Gestão Democrática do Ensino, definidas em lei federal;
    VIII – o cumprimento integral do Piso Salarial Profissional Nacional dos Profissionais do Magistério;
    IX – a aplicação das Normas Operacionais Básicas para as ações de caráter supletivo, definidas pela Instância Nacional Permanente de Negociação Federativa;
    X – a instituição e o funcionamento no estado da Instância Bipartite Permanente de Negociação Federativa, de competência correlata à Instância Nacional Permanente de Negociação Federativa, de composição paritária entre a representação da esfera estadual e a representação da esfera municipal no âmbito da Unidade Federativa;
    XI – a comprovação de efetivo esforço fiscal;
    XII – a instituição de mecanismos de domínio público que garantam a transparência na execução orçamentária na área da educação, acordados com os conselhos de educação.
    (…)

    Agenda Proposta pelo FNE:

    18 de outubro – encaminhamento de e-mail com a primeira minuta da Coordenação para coleta de contribuições para o debate pelo conjunto do FNE
    21 e 22 de outubro – reunião das Comissões e Pleno
    Até 08 de novembro – membros do Grupo de Trabalho propuseram destaques ao documento (formulações e considerações)
    09 a 11 de novembro – sistematização das contribuições
    12 de novembro – reunião presencial e leitura de todo o documento com ajustes e proposições
    16 de novembro – encaminhamento da minuta trabalhada ao Pleno do FNE
    24 de novembro – reunião do Pleno – discussão, balizamentos e acordos
    24 de novembro a 10 de dezembro – possibilidade de encaminhamento de novas contribuições por e-mail
    17 e 18 de dezembro – reunião da subcomissão para formatar uma Minuta Preliminar sobre o Projeto de Lei de Sistema Nacional de Educação.
    Fevereiro de 2016 – nova reunião para ajustar e encaminhar como proposta final pala deliberação no Pleno.

    Me parece um bom ponto de partida que considera muito do acumulado por setores progressistas.
    Saudações

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